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,2016-01-18

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　　2023年7月28日，最高人民法院印发《关于加强和规范案件提级管辖和再审提审工作的指导意见》（法发〔2023〕13号，以下简称《指导意见》），细化明确了案件提级管辖、再审提审的适用领域、具体情形、判断标准、操作程序、保障机制，配发了相关诉讼文书样式。《指导意见》对于加强审级监督体系建设、做深做实新时代能动司法具有重要意义，有利于促进诉源治理、统一法律适用、维护群众权益。为便于各级法院正确理解适用，现就《指导意见》的起草背景、基本思路和重点内容解读说明如下。 　　一、起草背景 　　中办2019年印发的《关于政法领域全面深化改革的实施意见》提出要“健全完善案件移送管辖和提级审理机制，探索将具有法律适用指导意义、关乎社会公共利益的案件交由较高层级法院审理”。2021年5月，中央深改委审议通过的《关于完善四级法院审级职能定位的改革方案》进一步要求“完善案件管辖权转移和提级审理机制”。2021年10月，经全国人大常委会授权，最高人民法院组织开展四级法院审级职能定位改革试点，并印发《关于完善四级法院审级职能定位改革试点的实施办法》（以下简称《试点实施办法》），重点就提级管辖、再审提审的案件类型、程序规则作出规定。试点启动以来，各级法院通过建章立制、细化规则、强化配套，落实落细相关工作要求。试点期间，全国各中级、高级法院累积提级管辖案件1700余件，其中90件转化为典型案例、3件转化为参考性案例。最高人民法院再审提审案件近800件，梳理提炼各审判领域裁判要旨2000余个。通过试点，提级审理的制度功能充分彰显，较高层级法院裁判的示范引领作用逐步显现。 　　与此同时，试点也暴露出提级管辖、再审提审机制运行过程中存在的部分问题：一是相关案件的判断标准过于原则，难以精准识别，存在“该提不提”“为提而提”和“相互推诿”现象。二是报请提级管辖的程序繁琐冗长、审批要求过于严格，灵活性和可操作性较弱，加之缺乏相应的考核激励机制，上级法院法官认为“提级审理”不如“答复请示”方便，办“提”上来的案件与办其他案件区别不大，所以“能不提就不提”，更不会依职权主动提审。三是各审判业务条线指导跟进不足，上级法院相关审判庭缺乏靠前指导、主动发现、统筹把控的意识，对提级管辖积极性不大、参与度不高，实践中经常是研究室、审管办等综合业务部门在协调相关工作。四是特殊类型案件的发现渠道不够充分。除下级法院主动报请、当事人提出申请外，上级法院缺乏常态化发现、监测、甄别渠道。五是裁判成果转化力度不够，上级法院提审案件往往是“一判了之”，对其规则意义、示范价值缺乏深入挖掘，既没有转化成规范性文件或典型案例，也没有在辖区法院内发挥指导效应。六是诉讼文书样式不明。因上级法院依职权提级管辖、高级法院报请最高法院再审提审不属于常用程序，相关诉讼文书样式欠缺，影响各地法院适用的积极性。 　　针对上述问题，最高人民法院将“案件提级管辖、再审提审工作机制不够健全完善”作为学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想主题教育检视整改的重要问题之一，经深入调研，并广泛征求意见，研究制定了《指导意见》，经院党组审议通过后印发实施。 　　二、基本思路 　　《指导意见》主要遵循以下起草思路： 　　第一，充分体现诉源治理和统一法律适用的价值导向。完善提级管辖、再审提审工作机制，是在审判重心“下沉”的大背景下，解决哪些案件“向上走”以及如何“向上走”的问题。“提级”本身不是目的，而是要推动下级法院“解决不了，解决不好”的案件进入上级法院，充分发挥较高层级法院政治站位高、政策把握准、协调力度大、抗干预能力强、指导效力广的优势。通过提级审理特殊类型的案件，彰显示范引领效应，促进诉源治理，解决法律分歧，实现“提级一件，指导一片”，最大限度减少衍生案件和涉诉信访，并为研究制定新兴领域的司法解释、司法指导性文件夯实实践基础。《指导意见》的内容充分体现了上述价值导向，既避免下级法院因标准不明、程序繁琐而“上交矛盾”或“消极应对”，又防止上级法院因发现渠道不足、缺乏激励机制而“敷衍推诿”或“该提不提”。 　　第二，在法律框架内和试点基础上优化完善工作机制。关于提级管辖和再审提审程序，三大诉讼法及其司法解释的规定相对原则，相关工作机制主要规定于《试点实施办法》第四条至第十条、第十四条至第十五条。四级法院审级职能定位改革试点将于2023年8月结束，《试点实施办法》届时也将失效。因此，有必要在总结试点工作基础上，将实践证明行之有效的内容上升为制度，并优化调整操作不顺、效果不佳的举措。 　　《指导意见》在坚持于法有据的前提下，优化调整了《试点实施办法》的相关举措。例如，按照《试点实施办法》第七条，下级法院报请提级管辖的案件，应当“经本院院长批准”，“涉及法律统一适用问题的，应当经审判委员会讨论决定”。调研过程中，下级法院普遍提出，审判组织报请提级管辖的积极性本就不高，如果再设置繁琐的审批程序，既可能增加当事人程序负担，也会进一步压缩提级管辖适用空间。因此，《指导意见》将提级管辖批准主体放宽至“院长或者分管院领导”，即院长、分管副院长和审委会专职委员，不再要求经审委会讨论决定。另外，《试点实施办法》原本区分“基层法院报请中级法院”和“中级法院报请高级法院”两种情况，分别规定了提级管辖情形。从调研情况看，各地普遍认为没有区分必要，《指导意见》采纳了上述意见，一并规定了应当提级管辖的6种情形，适用于任一层级的法院。 　　第三，强化绩效激励和条线指导的协同配套系统集成。《指导意见》起草过程中，各级法院普遍反映，提级管辖、再审提审的适用力度、裁判效果、制度效能之所以有待提升，很大程度是因为配套机制不到位、条线指导未跟进。为此，《指导意见》就配套保障机制作出专门规定，压紧压实了上级法院审判业务条线的指导责任，强调了提级管辖、再审提审案件的考核评价重点，进一步明确了裁判成果的转化方式和价值导向，推动形成制度合力，最大程度发挥提级管辖、再审提审的制度效能。 　　三、《指导意见》的主要内容 　　《指导意见》包括5个部分26个条文。第一条至第三条是一般规定，提出了总体工作要求，明确了提级管辖、再审提审的具体内涵、法律依据、适用类型。第四条至第十四条是关于完善提级管辖机制的规定，包括提级管辖的6类情形、判断标准、报请程序、提级程序、文书内容、备案要求、审限计算等。第十五条至第二十条是关于规范民事、行政再审提审机制的规定，包括再审提审的一般要求、最高人民法院应当提审的6类特殊情形，并重点明确了高级法院报请再审提审的情形、形式、程序、审限等。第二十一条至第二十四条规定了提级管辖、再审提审的保障机制，明确了上级法院案件发现提级审理案件的8种渠道，并对激励考核机制、审判条线指导、裁判成果转化提出了具体要求。第二十五条至第二十六条为附则，明确了《指导意见》的解释权限、备案要求和施行时间。附件是为了配合《指导意见》施行而制定的22种诉讼文书样式。实践中，有以下九个方面的内容需要重点把握： 　　（一）关于《指导意见》适用的审判领域。按照《指导意见》第二条、第三条，提级管辖内容适用于刑事、民事、行政领域，但再审提审内容仅适用于民事、行政领域。主要考虑是：第一，按照中央改革工作部署，四级法院审级职能定位改革试点主要围绕民事、行政再审机制展开，不涉及刑事申诉制度改革。第二，在审判监督程序上，刑事领域与民事、行政领域有较大差异。刑事领域为申诉程序，主要由终审法院审查处理，还涉及与检察机关的衔接程序，相关规则具有较强的刑事办案特点；民事、行政领域为申请再审程序，主要由上一级人民法院审查，审查主体和处理程序更为相近，指令再审、驳回再审申请必须以裁定形式作出，程序规则较为一致，适宜一并作出规定。第三，刑事诉讼法及其司法解释关于刑事申诉的规定相对完备，实践运行情况良好。按照刑事诉讼法第二百五十四条第二款，最高人民法院对地方各级法院的生效判决、裁定，如果发现确有错误，均有权提审。刑事诉讼法司法解释第四百六十一条第一款也规定：原判决、裁定认定事实正确但适用法律错误，或者案件疑难、复杂、重大，或者有不宜由原审法院审理情形的，可以提审。鉴于刑事案件的提审规定已较为明确，对于确有必要由最高人民法院提审的刑事案件，也可以参照《指导意见》第十六条规定的情形，按照刑事诉讼法及相关司法解释直接提审。因此，《指导意见》仅细化明确了民事、行政再审提审的程序性规定。 　　（二）关于提级管辖的适用层级。按照《指导意见》第二条，提级管辖包括上级法院依下级法院报请提级管辖、上级法院依职权提级管辖两种类型。实践中需要注意的是：第一，依报请提级管辖方面。下级法院报请应当按照审级逐级层报。中级法院收到基层法院报请提级管辖的第一审案件后，如果认为更适宜由高级法院一审的，可以继续向上报请。第二，依职权提级管辖方面。上级法院对辖区任一层级法院已受理的第一审案件，认为有必要由自己审理的，可以直接提级管辖，不局限于“下一级”法院受理的案件。例如，江苏高院可以依职权主动提级管辖辖区基层法院已受理的第一审案件，不必要求相关中级法院先行提级。第三，最高人民法院提级管辖方面。三大诉讼法并未限制提级管辖的法院层级，最高审判机关根据相关案件的影响力、特殊性，也可以依职权或依报请提级管辖第一审案件，但必须十分慎重。第四，提级管辖案件的程序阶段方面。按照刑事诉讼法第二十四条、民事诉讼法第三十九条、行政诉讼法第二十四条，提级管辖仅限于第一审案件。对于第二审案件、发回重审案件、执行案件等，均不适用提级管辖。 　　（三）关于提级管辖具体情形和判断标准。《指导意见》第四条规定了提级管辖的6类情形：（一）涉及重大国家利益、社会公共利益的；（二）在辖区内属于新类型，且案情疑难复杂的；（三）具有诉源治理效应，有助于形成示范性裁判，推动同类纠纷统一、高效、妥善化解的；（四）具有法律适用指导意义的；（五）上一级人民法院或者其辖区内人民法院之间近三年裁判生效的同类案件存在重大法律适用分歧的；（六）由上一级人民法院一审更有利于公正审理的。《指导意见》第五条根据试点运行情况，细化了几类具体情形的判断标准。实践中，需要注意以下四个方面： 　　第一，案件是否应当提级管辖、提到什么层级的法院审理，需要统筹考虑案件所涉利益、规则意义、繁简程度、示范作用、关联群体等多重因素，不宜一概而论。有的案件涉及群体因素，必须紧密依靠地方党委政府开展工作，推动争议实质性化解，不宜轻易将矛盾上交。例如，涉及大型项目的征地拆迁等行政纠纷，极易引发群体事件，更适宜由受诉法院在上级法院指导下，在地方党委政府配合支持下推动纠纷实质化解。有的案件虽然涉及疑难复杂问题，但上级法院之前已通过提级管辖作出示范性裁判，不再具备首案效应，可以由下级法院继续审理。例如，四川高院经审委会讨论，将绵阳中院提级管辖的一起民事案件转化为参考性案例，明确了居委会是否具备用人主体资格，对于涉及同一问题的纠纷，四川其他中院无需再行提级管辖，由相关基层法院参照高院参考性案例办理即可。 　　第二，对于“在辖区内属于新类型，且案情疑难复杂的”案件，“新类型”和“疑难复杂”两个条件应同时满足。这主要是考虑到，有的案件虽不常见，但案情相对简单、审理难度不大、示范效应不强，没有提级管辖必要。实践中，也有一些案件，数量虽然不多，但社会影响恶劣、定性差异较大，应当通过对典型案件的提级管辖，由较高层级法院确立裁判规则、明确价值导向，为辖区法院处理相关类似案件提供规范指引。例如，近年各地屡现的民航“机闹”类案件、通过对同居者施以精神暴力致其自杀等新型虐待类案件。之所以强调提级管辖情形仅限“本辖区”，是因为我国幅员辽阔、各地经济社会发展程度存在差异，纠纷类型结构也有所不同，不宜也不可能都从全国范围内判断每起案件是否属于新类型。例如，一些涉及新就业形态劳动争议、金融创新产品争议的案件，在沿海和经济发达地区的基层法院较为常见，但在部分中西部地区却属于新类型。因此，各地法院需要结合辖区审判实际、法律适用情况、基层审判能力等因素综合考虑，确定案件是否适宜提级管辖。 　　第三，对于“具有诉源治理效应，有助于形成示范性裁判，推动同类纠纷统一、高效、妥善化解的”案件，上级法院提级管辖的主要是典型个案，据此明确裁判规则和处理方式，而不是将关联案件、批量类案一律上提。对于纠纷成因相似、人员数量较多、所涉规则一致，并由辖区不同法院受理的案件，上级法院提级审理作出示范性裁判后，应及时通报辖区法院，引导当事人作出理性选择，促进关联纠纷系统化解。例如，浙江丽水中院提级管辖的一起民事案件，因涉及辖区多家商店、超市，中级法院通过邀请企业代表旁听开庭、发布涉诉风险预警、促成行业协会组织签订诚信经营自律宣言等方式，扩大案件的示范引领意义。案件由中级法院裁判后，同类案件当事人纷纷主动寻求调解、达成和解，实现了纠纷的源头治理。 　　实践中，有的纠纷涉及广大群众利益，社会广泛关注，也可以考虑提级管辖。例如，四川成都、山东菏泽、湖北武汉等地中级法院提级审理的几起民生类案件，涉及居民小区安装新能源车充电桩、老旧居民楼加装电梯、住宅楼内电梯噪声污染等问题，这些纠纷都属于人民群众的“身边小事”，由于下级法院裁判尺度不一，“小案”提级后可以办出“大道理”，具有重要的教育示范意义，也有利于培育全社会的法治意识、规范意识，弘扬社会主义核心价值观。 　　第四，对于“具有法律适用指导意义的”案件，包括两种情形：1...