“新县制”的失败，究其根源，是其没有触及近代中国的根本任务——把人民从帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山的压迫中解放出来。要实现这一目标，就必须彻底变革中国社会制度及其治理体系，尤其是广大农村地区的经济关系、社会关系、政治关系，让人民彻底获得解放，才能真正唤起“民众民力”。

　　随着全面抗战进入战略相持阶段，国民党在内忧外患之下，再次将精力集中于基层政治制度改革，试图缓解统治危机。在总结前十年执政经验的基础上，国民党推行所谓“新县制”，但由于当政者“以地方自治之名，行独裁统治之实”，导致“新县制”流于形式，最终走向失败。

　　披着“自治”外衣

　　1938年3月，国民党临时全国代表大会通过《抗战建国纲领》，提出政治改革目标：“实行以县为单位，改善并健全民众之自卫组织，施以训练，加强其能力，并加速完成地方自治条件，以巩固抗战中之政治的、社会的基础，并为宪法实施之准备”。1939年4月，蒋介石在中央训练团党政训练班作题为《确定县以下各级组织问题》的演讲，国民党中央通过据此演讲修改而来的《改进县以下地方组织确立自治基础案》，拟定纲要六十条。随后，国防最高委员会审议通过该案，定名为《县各级组织纲要》（以下简称《纲要》）并交由国民政府于9月19日颁布实施。至此，“新县制”登上历史舞台，《纲要》成为最权威的制度依据。

　　“新县制”取代了孙中山的自治思想。孙中山关于地方自治有一套完整的理念和方案，核心在于兴“民权”与保“民生”。孙中山理想中的地方自治机构有两个特点：一是采用兼具直接民主与间接民主的代议制方式，尽可能扩大政治参与；二是按民生责任划分权力、设置机构，分门别类管理生产、交换、分配、消费各环节，保障人民生活。相较而言，“新县制”的核心是“统治”而非“自治”，其指导思想是“管、教、养、卫”，其中“管”居于统领地位，“卫”是最重要、最根本的目标。孙中山“民权”、“民生”的思想，被“服从管理”、“保卫领袖”理念所替代。

　　“新县制”的“操盘手”李宗黄在解释“管”的基本精神时说，“管”就是要管到人人有“规规矩矩的态度，正正当当的行为，清清白白的辨别，切切实实的觉悟”，希望人人从心理上认同这些理念，并转化为行动。蒋介石对于“卫”的解释更为直白，他说：“卫”的核心是要团结精神、共同一致，为了迅速地达成此目标，最简单易行的方法就是八个字，“严守纪律，服从命令”。这种居高临下的管理思维，与中国共产党的群众路线形成鲜明对比：一个说教、规训民众，一个带领、依靠群众。

　　“新县制”披着“地方自治”外衣，中心工作却是推行保甲制。蒋氏的保甲思想由来已久。1930年10月，蒋介石军阀斗争即将获得胜利，军事、政治领袖地位逐渐稳固，在“双十节”当日，以国民政府主席身份发表《告全国同胞》，要求“厉行保甲制度”，由上至下完善县一级政权组织结构。此时，由于孙中山逝世不久，拥护孙中山自治思想的人还很多，蒋介石暂把保甲与自治并列。

　　九一八事变和“一·二八”事变爆发后，蒋介石借机扩张保甲制度。一是纵向集权，将保卫团的管辖权由地方行政和自治机构划给军方，由国民政府军事委员会统一指挥这些武装力量。二是横向充实保甲基础，增加自卫部队数量，从所谓地方“剿匪”武装为基础的单一结构，扩展到包含全国正规军、警察、保卫团、保安乃至全民的多元结构。保甲制度的性质亦发生质变，从最初只是一个以人口编组为目标的社会治理制度，发展成控制人口、社会、武装力量（尤其是地方武装）的军政一体化制度。1934年1月，蒋介石又借福建事变之机扩大保甲制度的推行区域，提出“停办自治、改办保甲”的方略。1935年3月，在蒋介石授意下，李宗黄组织专家团队重新厘定《地方自治法规原则》，提出“容纳保甲于自治组”、“自治与自卫合而为一”的指导思想。至此，孙中山主张的“民生”、“民权”的地方自治思想，完全被蒋介石的所谓“保甲自治”思想替代。

　　社会实践弊病丛生

　　国民政府原本设想一年时间就建成“新县制”，但由于这一制度实践起来弊病丛生，直到国民党从大陆败逃也没有完成。

　　为推行“新县制”，行政院特设县政计划委员会，专门负责拟定法规方案及实施计划的审核工作。国民政府最初的设想是1940年元旦开始推行“新县制”，1941年10月完成。然而，各地对于新政执行一拖再拖，1942年底，国民党中执会不得不将完成时间延期至1945年底。事实上，原本计划推动“抗战建国”的“新县制”，在抗战胜利后仍然进展迟缓。蒋介石于1946年6月通令各省催促办理，要求“一个月内订定实施方案，分别颁行，于两年内完成”。

　　在组织建设方面，“新县制”的制度设计严重脱离实际。比如《纲要》规定编织保甲遵循“十进制”原则（十户为一甲，十甲为一保），允许保甲数量根据现实情况在一定范围内进行调整。但是，各地在现实中难以实施，人口稠密地区超额、强制割裂分编，人口稀疏地区松散难以编制等问题十分常见。基层执行过程中也存在简化走样的现象。“新县制”本意是减少省级政府各部门对县政府的多头领导，规范县下各级组织机构设置，明确基层政府职权。但是，县政府鲜有根据事业发展需要设立机构的情况，宁可面临“坐吃山空、无事可做”的窘境，也要按《纲要》尽设机关机构，导致县以下各级组织只是从制度文本上“精简”，实际却愈发臃肿。

　　在财政经费方面，自治财政难以独立运行，民众经济负担加重。“新县制”推行之初，国民政府将自治财政单列。1941年6月，国民政府召开第三次全国财政会议，合并中央、省财政为国家财政，由中央统收统支；整理县、乡镇、保甲等基层财政为自治财政，由县统收统支，使县财政在制度层面获得自主性。遗产税的25%、营业税的30%以上以及屠宰税、营业牌照税、使用牌照税、行为取缔税等多项税收，成为“新县制”的专用税源。但好景不长，国民政府为汲取社会资源以支持战争消耗，直接在县一级设立县税局与田赋管理处，代收县税，使得自治财政成为“无法兑现的空头支票”。随着国民党发动内战，这种情况愈发严重，内政部档案中各省《实施新县制情况报表》显示，1948年底全国实施“新县制”地区的“县级财政困难达于顶点”。这导致地方财政越整理越匮乏，各地只能巧立名目，到处搜刮，“新县制”下的财政制度不仅没能支持新政改革，反而加剧民众经济负担。

　　在人事工作方面，县政府既没有群众基础，也没有成熟高效的官员队伍，仅仅依靠有限的所谓“地方精英”，导致大量劣绅混入官僚队伍，把持基层政权，基层政治生态进一步恶化。在蒋介石看来，“新县制”的自治组织“就是保甲，可以说健全保甲，充实保甲，是发展一切自治组织的先决条件”，“对于保甲长，必慎选人才，严加训练”。李宗黄主张各级人才要从原有机关职员、各级党部、全县知识分子、乡镇“自然领袖”中选拔。但事实上，所谓新制度所需的人才数量与政府的培训能力完全脱节。1941年内政部估计全国若完全施行“新县制”，所需甲长640万余人、保长77万余人、副保长及干事300万余人、乡镇官员15万余人。然而，据国民党中央训练委员会统计，1937—1944年国民政府各级训练机关训练干部总计仅有98932人。人才养成速度难以跟上组织扩张速度，土豪劣绅和旧官僚依然把持基层政权，时人对“新县制”所谓“新人行新政”的观感就是“换汤不换药”，官员队伍则是“为者不贤、贤者不为”。

　　人民大众苦不堪言

　　“新县制”设计者企图通过设立民意机构，为监督县政府和推行宪政做准备，然而事与愿违，这种貌似西式权力制衡的制度设计并未达到预想效果，反而逐渐暴露蒋介石的独裁野心和大地主大资产阶级的阶级本质。

　　粟显运在《新县制的理论》中认为，“新县制”“不仅是政府训练人民，还得要人民自己训练自己，并且人民要透过各级‘民意机关’来监督政府，和训练政府”，“所以说新县制是实施宪政的基础”。实际上，各级“民意机关”不论从数量还是人员构成看，很难起到预想作用。据内政部政务次长张维翰所言：截至1943年底，保民大会数量达到额定目标80%以上，乡镇民代表会达到40%，县市临时参议会达到半数。这些数据乍看之下差强人意，但是当时全国只有不到三分之二的县在推行“新县制”，因此综合算来，全国县级临时“民意机构”只有三成左右。

　　需要强调的是，上述“民意机构”中的“民意代表”，最终由省政府委员会议在各县党部推选名单中决定。这导致只有被国民党认定为“老成笃实”并听从命令者，才有机会成为“民意代表”，对于农民等劳苦大众而言，不仅自身利益难以得到维护，甚至成为“民意机关”严加管控的对象，人民群众所受到的压迫和控制更甚从前。此外，“民意机关”的实际权力基本局限在提建议、听报告等事务，并未真正拥有选举、罢免、创制、监督等权力。国民党甚至希望利用所谓“民意机关”限制异己，蒋介石更直言不讳，“新县制”要巩固党组织基层力量，“使共产党无法活动”。特务机构“中统”以“新县制”为掩护，策划对共产党实施“制裁”，为蒋介石的专制独裁推波助澜。

　　解放战争时期，国民党的基层组织成为攫取地方财富、强征壮丁、实施警特统治的前哨，进一步使全国人民看清楚国民党和国民政府的反动本质。以湖北为例，“各县县政府暨各乡镇公所，摊款派米，层出不穷，有美其名为复员经费者，有藉口县级公粮不够者，有藉口招待军政大员者，花样百出，穷苛极扰”；省政府向上报告时亦不得不承认：“人民负担最重者，莫若乡镇保甲之非法摊派”。各级官吏贪污渎职、勒索报复、徇私征兵、操弄选举甚至聚赌抽头等腐败现象，严重污染基层政治生态，也让人民群众更直观感受到国民政府之腐朽。

　　从字面上看，“新县制”作为国民政府抗战期间“政治上最重大而最切要之问题”，核心目标是唤起“民众民力”，促进“地方自治”，加强“地方组织”，完成“抗战建国”。然而从实际情况看，“新县制”不仅没能完成这个目标，反而完全走向反面。“新县制”的失败，究其根源，是其没有触及近代中国的根本任务——把人民从帝国主义、封建主义、官僚资本主义三座大山的压迫中解放出来。要实现这一目标，就必须彻底变革中国社会制度及其治理体系，尤其是广大农村地区的经济关系、社会关系、政治关系，让人民彻底获得解放，才能真正唤起“民众民力”。就此而言，“新县制”不仅舍本逐末，更是本末倒置。“新县制”的失败，在一定程度上预示了国民党、国民政府必然失败的结局。